Estudio CIEDESS: "Participación de los Usuarios en los Sistemas de Seguridad Social: El funcionamiento de las Comisiones de Usuarios"

Con el inicio del nuevo siglo, la seguridad social chilena inició una serie de reformas entre cuyos componentes se consideraba la inclusión de los usuarios de los diversos regímenes, de forma más o menos directa, en la administración de los mismos, rememorando la composición bipartita o tripartita existente en el antiguo sistema de Cajas de Previsión. La primera de esas reformas fue el seguro de cesantía que incluye una comisión compuestas por representantes de los trabajadores y empleadores (CUSC), la cual fue replicada para el sistema de pensiones, por la ley N° 20.255 (CUSP), a la cual se agrega una segunda institución destinada a otorgar asesoría a la autoridad: el Consejo Consultivo Previsional (CCP). Finalmente, en los primeros años de la segunda década del siglo, como parte de los esfuerzos modernizadores desplegados en el sector de la salud laboral, se crea su propio organismo de participación: el Consejo Consultivo para la Seguridad y Salud en el Trabajo (CCSST).

La realidad del funcionamiento de estas entidades es disímil, dada su diferente extensión en el tiempo y materias consideradas. Así, la CUSC, con catorce informes y veintiuna propuestas presenta un nivel de estabilidad alto, con un importante énfasis en las medidas de tipo administrativo, varias de las cuales apuntan a facilitar el acceso a las prestaciones del seguro, jugando un rol importante en los perfeccionamiento de la normativa tras su implementación, concretados en las leyes n° 20.328 (2009) y 20.829 (2015), sin perjuicio de insistir en aquellos puntos donde los cambios parecieron insuficientes, como ocurre respecto a los mecanismos de capacitación.

Situación diferente se produce con la CUSP, que en seis informes llega a considerar cincuenta y tres propuestas, con su punto álgido en 2012-2013, donde la mayoría de éstas apunta a factores de financiamiento o a las prestaciones mismas, relegando a las medidas administrativas. No obstante lo cual, la continuidad de las propuestas de esta comisión es menor, existiendo una fuerte disminución para el año 2015, donde el funcionamiento de la Comisión Bravo resiente su accionar. A nivel de concreción legislativa, los resultados son grandes en alcance, pero modestos en cantidad, pudiendo sumar la modificación del acceso al bono por hijo, eliminando la necesidad de la afiliación, la imponibilidad del seguro de cesantía, el subsidio a la cotización por salud para los pensionados, la orientación del Fondo de Educación Previsional a los independientes y la revisión del sistema por un grupo de expertos nacionales y extranjeros.

El CCP, en tanto, con los mismos seis informes, presenta treinta y cuatro propuestas, con un nivel de continuidad similar a la CUSP. Con todo, aquí priman las propuestas administrativas, las cuales presentan su cúspide en 2010-2011, reflejando el importante trabajo de esta entidad en el perfeccionamiento al acceso al sistema solidario, donde abogó y obtuvo una mejora en la coordinación de las entidades responsables, las modificaciones a los mecanismos y procedimientos de focalización y, en menor medida, las modificaciones a la cotización de los trabajadores independientes. Con todo, debe destacarse que más allá de las propuestas realizadas, la labor conjunta del CCP y la CUSC en el levantamiento de información del sistema de pensiones, ha permitido constatar la extensión de la ausencia de información relevante para el funcionamiento del sistema.

Situación aparte es la correspondiente al CCSST, creado por decreto N° 19 del Ministerio de Trabajo, en 2011, bajo el recuerdo del accidente de la mina San José, es la única entidad no vinculada a un cambio prexistente, sino que a uno futuro. El resultado ha estado lejos de lo esperado. Sus reportes corresponden a observaciones a anteproyectos de reforma a las principales leyes de SST, los cuales duermen en el Congreso, y a la política nacional de SST, la cual es totalmente diferente a la presentada a observaciones, sin que las mismas parezcan reflejadas en la versión posterior.

En consecuencia, si bien los tres lustros de existencia que estas entidades son un tiempo todavía breve para extraer conclusiones definitivas, tres puntos pueden ser planteados:

En primer lugar, y de forma general, estas instituciones tienen problemas para presentar los informes en los plazos legales a los que están obligadas. Ello no debiese constituir un problema a su funcionamiento, pero se les debería relevar de la obligación legal de presentar los informes en fecha determinada, o de plano exigir su cumplimiento. En segundo lugar el dinamismo en el ejercicio de su misión depende mucho de la existencia de reformas en curso de implementación, pero no de discusión. Es decir destacan en la implementación de las reformas, proposición de correcciones y seguimiento de las mismas, pero su eficacia decae cuando las modificaciones de fondo del sistema entran al plano de la discusión política, siendo el CCSST un caso extremo. Finalmente, el grado de recepción legislativa de las propuestas realizadas, aunque parcial, parece positivo: El descarte absoluto de las propuestas cuestionaría la utilidad de la instancia, mientras que la total adopción pondría en tela de juicio la utilidad del legislador.